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保育南大嶼 不要淪為口號

原文刊於《綠田野》131期(2018年4月)
作者:綠色力量

香港的鄉村,文化歷史淵源深遠,傳統建築和鄉郊環境別具特色,更是優美怡人。可惜近三、四十年,新界的鄉郊漸漸由青山綠水,變成了露天倉地、回收場、廢車場等棕地,當中牽涉的利益和問題,錯綜複雜。香港最大的島嶼 -- 大嶼山,鄉郊土地同樣出現相同情況,破壞愈趨嚴重。未來,大嶼山將有多項大型發展建議,政府亦提出「北發展、南保育」,重點保育南大嶼鄉郊。另一方面,當局為將成立的「鄉郊保育辦公室」預留了十億資助,南大嶼的鄉郊保育前景是否從此一片光明?

大嶼山位於香港西南面,是本港最大島嶼,島上超過七成土地仍然保留天然狀態,綠意盎然,尤其南大嶼更加擁有非常富饒的人文及生態資源。東至梅窩,沿嶼南道向西的貝澳,南面的芝麻灣半島、長沙、塘福、水口,西面的大澳、二澳、分流,當中不少村落已有數百年歷史,可找到不少歷史遺跡和古蹟建築。大澳的水鄉、梅窩三大村等,更承傳著本地獨特的鄉村文化。而大大小小的村落旁不乏高生態價值的地方,例如是水口灣的紅樹林濕地、大澳的蘆葦叢和紅樹林、貝澳的水田、梅窩的河溪濕地等,都是珍貴的生態資源。

以往的大嶼山,地方偏遠,交通不便,人煙稀少。不過自1990年代北大嶼山東涌新市鎮及香港國際機場相繼發展,有公路自市區接駁到北大嶼山後,整個大嶼山便經歷翻天覆地的變化。不斷的發展難免會犧牲原來美麗而寧靜的鄉郊環境,亦會對生態帶來破壞,為了平衡大嶼山的發展與保育,政府早年發表的《可持續大嶼藍圖》,提出了「北發展、南保育」方向,主力發展北大嶼,南大嶼則加強保育鄉郊與生態環境。

借鑑荔枝窩計劃

要保育鄉郊,意思並不單指保護環境免受破壞,最重要是保存村民的生活和文化,並使其以充滿「生命力」的方式,可持續發展下去。「永續荔枝窩計劃」可以說是當中的成功例子。荔枝窩位於新界東北,是一條擁有四百年歷史的客家村落,以往曾經盛產稻米,後來大量村民因移民等原因陸續離開,至1990年代已成荒村,昔日水稻生態亦不復見。2013年開展的「永續荔枝窩」計劃,由民間團體與荔枝窩村民合作,先後復耕水稻、修葺和保育村屋發展民宿,並結合教育與科研活動。現時的荔枝窩,農田恢復耕作,村落亦有人居住,回復昔日人氣村莊面貌。

行政長官2017年施政報告提出鄉郊保育方向,將以南大嶼的大澳、水口和貝澳等作為鄉郊保育政策的先導地區,並成立「鄉郊保育辦公室」,統籌保育鄉郊計劃,亦會設立保育基金,當中包括鼓勵非政府團體和村民互動協作,以復耕形式恢復郊區生態,明顯是借鑒於「永續荔枝窩計劃」之成功。然而,有了目標加上金錢,南大嶼的鄉郊環境是否就可以保育下來呢?

土地規劃嚴重漏洞

土地用途都受《城市規劃條例》規管,再按訂定用途作發展。一般的規劃程序,政府會參考該土地現時的用途,劃分該處屬於哪種土地用途,再為土地頒布「發展審批地區圖」,該地方的土地用途隨即會受法例監管。之後,會把「發展審批地區圖」轉為「分區計劃大綱圖」,以規範土地作應有用途。不同的土地用途例如有休憩用地、綠化地帶、工業、商業、政府、機構或社區等等,除非獲批申請改劃土地用途,否則任何不符合土地用途的發展均屬違法。

鄉郊土地一般會規劃作農業、綠化地帶,或是鄉村式發展,用於興建低密度村屋。可是南大嶼山的規劃卻出現了嚴重漏洞,令當局不能對違反土地用途的行為執法。

以往,由於南大嶼山的鄉郊土地位處偏遠的離島,土地受發展威脅的壓力不大,當局於是便省略了頒布「發展審批地區圖」的步驟,直接為南大嶼多處土地,包括大澳、二澳、大嶼山南岸及梅窩邊緣發布了「分區計劃大綱圖」。有別於「發展審批地區圖」,「分區計劃大綱圖」並沒有執法權。即是說,在南大嶼多處土地上,即使違反「分區計劃大綱圖」的土地用途指引,亦沒有觸犯《城市規劃條例》,執法無從。

環境破壞 不能逆轉

土地一向是珍貴資源,尤其在香港,土地價值更是十分高昂,土地持有人當然想利用土地獲取最大利潤。於是,鄉郊土地便出租作露天貨倉、廢車場、停車場,更常出現傾倒泥頭情況,令原本綠意盎然的鄉郊土地變成了無生氣的棕地。由於土地用作建屋會帶來最大利潤,於是一些土地持有人會刻意傾倒泥頭,令土地變得再無生態價值可言,方便日後申請改劃土地用途,出現「先破壞、後發展」情況。

目前,南大嶼的貝澳、塘福、水口、梅窩的鄉郊地方,傾倒泥頭和破壞農地情況日益嚴重,就連海岸保護區、綠化地帶和濕地亦被傾倒建築廢料,或改建成露天貨倉和廢車場,加上一些商業活動,例如度假營、露營車等日漸出現,發展雜亂無章,四圍變得烏煙瘴氣,原本和諧翠綠的鄉郊環境經已蕩然無存。

在現有《城市規劃條例》下,已有「分區計劃大綱圖」的範圍,不能再以「發展審批地區圖」涵蓋。假如當局真的想做好南大嶼的鄉郊保育,必須針對現時有規劃而不能執法的窘局。保育團體近年已不斷指出這個規劃漏洞,可是一直未見當局有任何意圖修改法例,或提出更好方案以解決問題。一日未能有效阻止不符合規劃的土地用途,南大嶼的鄉郊土地只會繼續遭受破壞,一切保育工作只會淪為口號!

保育不能一蹴而就

鄉郊保育十分需要村民的支持,因為鄉郊文化是從村民的生活而來,鄉村的土地亦是他們擁有的私人財產,村民是維持鄉郊環境的重要元素。以「永續荔枝窩」計劃為例,最初是由團體與村民經長時間多次接觸,建立了互信,才能開展而成,村民的意願和合作是鄉郊保育的成敗關鍵。

「永續荔枝窩」計劃的規模不算很大,但亦經過了多個團體,包括香港大學嘉道理研究所、香港鄉郊基金、綠田園基金、長春社,花費多年努力和規劃才初見成果,當中的過程漫長且繁複,包含了很多細微工作,包括了解和整理鄉郊環境的資源,例如發掘和記錄鄉村的文化、風俗和歷史,以及生態環境和物種,才能於日後有效推動當地生態及文化旅遊、自然保育及教育工作。這些都是講求心力、細水長流的工作,而且亦涉及村民的參與,並不是簡單投入資金便可成事。

荔枝窩的地理位置亦有利於鄉郊保育,該處直至現在仍然沒有公路直達,只可從水路或循山徑前往,發展地產和商業的壓力相對其他鄉郊地方少,因此當地的傳統客家村落過去雖然荒廢多年,但仍然保存下來,造就日後保育的有利條件。可是大嶼山發展壓力漸大,是否能像荔枝窩般較易達致保育共識,大家可想而知。

實際上,近月亦有另一批沒有參與計劃的荔枝窩村民高調地反對,令「永續荔枝窩」計劃出現了波折,可見不同利益之角力實在不易處理。村民可能各有自己的盤算,如何與村民合作做好鄉郊保育,是一項非常具挑戰性的任務。

發展和保育是截然不同性質的工作,以政府的往績看來,我們不擔心發展不成。相反,要「北發展、南保育」不留於口號式空談,還看政府是否有決心堵塞南大嶼的規劃漏洞,是否有心有力做好鄉郊保育。否則,「南保育」只會是「北發展」的幌子。

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梅窩歷史最悠久的村落,已有四百多年歷史。
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大澳的水鄉文化,充滿本土特色。
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荔枝窩
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農地被蓄意破壞,伺機發展,變相成為興建村屋的土地儲備。
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土地用作建屋,收益巨大,為鄉郊土地持有人帶來強大經濟誘因,減低保育意願。
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露營車並沒有接駁排污系統,有機會污染環境
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貝澳屢遭倒泥破壞,當局卻束手無策。
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保存村民的生活和文化,是鄉郊保育不可或缺部分,亦是當中最複雜和困難的部分之一。
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