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城鄉共融 發揮鄉郊土地潛力

綠田野 第118期(2016年2月)

香港在滿布高樓大廈的城市外圍,仍有不少鄉郊土地,尤其是新界地區。雖然近年社會嚷著土地不足,但香港目前還有約三成多的面積,屬於已發展和郊野公園以外的鄉郊土地。鄉郊土地並不一定鳥語花香,相反,貨櫃場、劏車場、非法堆放拆建廢料比比皆是,尤其一些愈接近市區的鄉郊土地。諷刺的是,很多時被選中優先發展的,卻是一些已有農耕活動或生態盎然的鄉郊土地,引來社會極大反響。鄉郊並非城市的土地儲備,要充分發揮其土地潛力,才能讓整個社會得益。城鄉共融,香港未來才能達致可持續多元發展。

由於歷史原因,新界原居民的土地受法例保障,時至今天,新界仍保存有大面積而平坦的鄉郊土地。鄉郊土地的規劃,大致是依據城巿規劃委員會頒布的法定圖則來規範土地用途,用途大致劃分為「鄉村式發展」(V)、「農業」(AGR)、「綠化地帶」(GB)、「自然保育區」(CA)等。但事實是,現在的鄉郊土地用途並沒有依循規劃原意發展。

「鄉村式發展」即是可以興建村屋的土地,原意是讓新界原居民興建丁屋自住。但由於丁屋發展有價有市,透過「套丁」建成了不少大型低密度私人屋苑,並於市場上自由買賣,該等房屋大部分已不是原居民居住。

至於「農業」和「綠化地帶」,顧名思義,前者預留作農業用途,後者作為郊野公園或受保護地區和發展地區之間的緩衝區,一般是不容作住屋發展。可是,不少「農業」和「綠化地帶」擁有人向政府申請更改土地用途以建村屋,變相將這些土地「住宅化」。此外,基於1983年的「生發案」,當時裁定「農業」用途土地可作倉地用途。自此,大量鄉郊土地被用作倉庫,更發展成貨櫃場、劏車場,令鄉郊土地「工業化」。

即使是「自然保育區」土地,原本的土地只作保育用途,但現實所見,以「復耕」為藉口的大規模填泥不斷發生,實質是先破壞生態以方便日後申請改變土地用途,縱然被市民、傳媒不斷揭發,當局仍無從執法。

另一方面,一些位於村落外圍的農田、魚塘等土地,很多由私人擁有,不是早已被地產商大量收購囤積,就是土地持有人本身亦靜待著發展機遇。無論是地產商或土地持有人,均只覬覦著補地價發展地產項目的時機,寧願荒廢土地,亦不願租予農友耕種,這些土地很多更淪為非法堆放泥頭和拆建廢料的地方,環境和生態被大肆破壞,日後要申請發展變相容易得多。

在這些林林總總不受控的發展下,不少鄉郊土地已變成所謂的「棕地」,即原有農地或鄉郊土地用途不再,取而代之是露天貯物場、貨櫃場、倉庫、劏車場、回收場……總之,就是完全偏離鄉郊土地用途的原意,破壞景觀,與鄉郊環境完全不協調,更帶來了交通、水浸、噪音、廢氣、廢物等問題。

棕地逾千公頃

由於市區可發展的土地愈來愈少,鄉郊土地便成為發展目標。現時社會有聲音要求優先發展棕地,據本土研究社的研究數字顯示,目前全港棕地面積達1,192公頃,面積差不多等同六十三個維多利亞公園。由於棕地生態價值不高,亦多位於交通相對方便的鄉郊地方,如果能有序發展,一方面可改變鄉郊雜亂無章和惡劣的環境,另方面,可保護生態價值較高或已有農業和鄉民生活的地方不被發展,可說是一舉多得。

然而,正如文中一開始提及,鄉郊土地發展至今時今日的局面,固然有其歷史因素,但更大程度是因為土地規劃的灰色地帶,以及發展土地的龐大經濟誘因。土地持有人故意荒廢、破壞或平整土地,才變成今天的棕地。如果其他政策或法例不變,發展棕地正中土地持有人下懷,當初刻意破壞正為日後發展鋪路,結果棕地只會不斷出現,形成惡性循環。

另一方面,政府之所以迴避發展棕地,是由於棕地的地權複雜,收地問題多多,要安置或賠償土地上的眾多經營者亦不容易,於是政府在發展鄉郊土地上,一直捨難取易,傾向徵收未開發的官地或農地。例如近年的新界東北發展計劃,被用作發展的鄉郊土地,原本有多條鄉村並住有逾萬居民,其中的馬屎埔村等村落更是農地。更典型的例子還有較早年的西鐵線項目,當時徵收了田心村一片面積媲美塱原的常耕農地,並割裂了錦田多個村落的鄉郊社區。最後,收地問題解決了,發展項目亦進行了,但發展有生態價值及有農鄉活動的土地,在規劃上更進一步破壞了鄉郊土地的完整,造成了將來規劃分散,更加難發揮鄉郊土地的潛力。

發揮鄉郊土地潛力

一個多元社會,城鄉共融是多元生活的體現。鄉郊土地可以在住屋、文化、環保、糧食供應、生活模式等多方面,與城市配合,為整個香港的環境和市民帶來好處。

香港早期農業和禽畜業興旺,鄉郊土地具有很強的民生和經濟功能,例如二十世紀中期以前,新界大部分低地是稻田,供應本地主要糧食,當中的元朗絲苗更可遠銷外地。而七十至八十年代,本地供應的活家禽佔全港需求達四成多,活豬則佔約兩成。後來因經濟轉型、廉價進口食材等原因,香港的耕種和禽畜業步向式微,鄉郊土地於此方面的功能開始消退。

雖然以現時本港人口,糧食完全自給自足是沒有可能,但保留一定比例的本地糧食供應,是世界任何一個地方都是需要的,有助社會穩定。此外,本土生產的糧食,食物運輸里程明顯較外地輸入為低,更為低碳環保。本地農業目前亦非全無生存空間,轉型為有機種植,或種植蔬果、花卉等價格較高的農作物仍有市場。此外,現時新界西北仍有超過一千公頃的魚塘,受惠於當局對濕地生態的重視,本地魚塘養殖業每年仍出產約二千公噸淡水魚。

保留鄉郊土地上的漁農業,對生態保育亦十分重要。農田、魚塘等生境是不少野生生物覓食和棲息地,例如塱原這一大片農耕地,孕育著超過二百多種雀鳥,更包括罕見的彩鷸(Rostratula benghalensis),每年冬季,吸引大批觀鳥愛好者前來。新界西北的魚塘區,更是具國際意義的姆薩爾濕地組成部分,是遷徙水鳥以至其他生物的重要覓食和棲息生境。

文化方面,本地有不少鄉村均有悠久歷史,保留了獨特的鄉村文化,尤其是一些別具特色的節日慶祝活動,例如在盂蘭節或太平清醮期間,不少鄉村會進行各種儀式,更會搭起大型的戲台表演神功戲,吸引不少市民參與,好不熱鬧!每逢一些傳統宗教神明的誕晨,例如天后誕、洪聖誕、侯王誕、譚公誕等等,個別鄉村也有各種別具特色的拜祭儀式。這些屬於本地的文化傳統,保留的意義在於讓它在地保存,有活力的保存下去,並不是放於歷史博物館。

城鄉多元共存

城鄉共融下建構的多元社會,亦為城市人提供更多選擇。鄉村的低密度房屋是城市高度密集以外的居住選擇,有人讓喜歡遠離市區、靠近郊野環境,社會在住屋環境上應提供不同的選擇。此外,現時不少鄉郊農場,是市民的消閒好去處,假日前來採摘作物、餵飼動物、品嚐農家菜等等,便足以消磨一天。另有一些出租農田,讓城市人當上假日農夫,體驗親手耕種的樂趣。

雖然政府正積極覓地建屋,但亦不可因此而向一些具生態、文化或景觀價值的鄉郊土地埋手,發展目前的棕地,比較符合社會期望。然而,長遠來說,當局需要在法例和執法上,針對一些不符規劃意向,甚至破是壞環境的行為,要有更積極的方法禁絕非法傾倒泥頭,或以「復耕」為藉口的平整土地行為。政府以至市民應重視鄉郊的價值,拋開「鄉郊土地是城市土地儲備」的概念,有遠見、有願景地好好規劃鄉郊土地。

城市和鄉郊並存,更切合現實環境、市民期望,以及社會需要。市民的保育意識日漸高漲,市民期望的生活不只是有工開、有瓦遮頭,而是多元的優質生活。跟隨時代步伐,發展城鄉健康的互動,為全港市民提供可持續發展的優質生活模式,才是上上之策。

文|呂德恒、鄭睦奇博士

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「鄉村式發展」範圍內可建三層高的村屋而無需作規劃申請
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農耕活動體現了鄉郊土地的重要功能
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不少鄉郊土地已淪為貨櫃場
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棕地地權複雜,政府亦捨難取易,傾向徵收未開發的官地或農地。
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不少跨區大型交通基建,也是建於鄉郊土地之上。
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村落毗鄰高樓,可說是香港的特別景致。
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現時的農田多種植蔬果或花卉等價格較高的農作物
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本地魚塘年產約二千公噸淡水魚
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魚塘和農田是不少野生生物的棲息地,豐富了本地生態。
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鄉村文化是本地多元文化的重要一環
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假日走到農場,有效舒緩城市生活壓力。

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